Reglementări cu efecte negative

Text: Dr. Ion TALABĂ

Prezentul studiu nu își propune să facă o dezbatere largă a problematicii legislative din domeniul turismului, ci să sesizeze unele inadvertențe cu efecte negative în planul dezvoltării normale a activității din domeniu. Punctele personale de vedere prezentate mai jos au darul de a sesiza atât factorul de conducere politică și administrativă, cât și actorii direct antrenați în amplul proces de organizare concretă a activității asupra implicațiilor de ordin național, economic și social pe care acestea le antrenează în practică.

O remarcă: orice activitate umană pentru a se putea dezvolta nu-i trebuie îngrădite condițiile normale și firești de manifestare, deoarece orice încercare de așa-zisa reglementare fără o cunoaștere profundă a ceea ce se întâmplă în practica de zi cu zi poate avea efecte dintre cele mai negative.

Și încă o remarcă: practica a demonstrat faptul prin care o activitate care se dezvoltă cu o anumită intensitate impune o cercetare a condițiilor în care aceasta se manifestă, în special pe linia stimulării acelor laturi care dau un impuls procesului de creștere, dar în nici un caz nu sunt necesare măsuri care într-un fel sau altul să constrângă anumite laturi ce pot în final influența întregul.

Ultima remarcă: încă de la prima apariție a unei structuri de organizare a activității călătorilor în lume – avem în vedere inițiativa din 1841 a lui Thomas Cook – preocuparea pentru cunoașterea și pe cât posibil de reglementarea domeniului a fost una constantă până în zilele noastre.

Rolul decidentului politic în dezvoltarea și reglementarea activității turistice.

Rolul, funcțiile și responsabilitățile decidentului politic sunt de prim rang în privința analizei și reglementării condițiilor în care trebuie să se dezvolte toate domeniile vieții social-economice, cum ar fi, în cazul nostru, cel al turismului.

Formele prin care decidentul poate contribui la dezvoltarea sau frânarea evoluției turismului sunt dintre cele mai diverse, acestea într-o primă clasificare putând fi grupate în două mari categorii, respectiv: contribuții directe sau indirecte.

Pornind însă la dezvoltarea pe care atât în teorie cât și în practică a luat-o în prezent „managementul activităților”, ar fi fost absolut normal ca acțiunile factorilor de decizie politică să pornească de la analiza și cunoașterea cu maximă exactitate a nevoilor pe care domeniile pe care le coordonează și ansamblul problemelor lor să fie rezolvate în consens deplin cu strategiile stabilite, cu tradițiile și cu morala cristalizată în timp.

În orice caz, dacă nu pot contribui la dezvoltare, măcar să nu obstrucționeze fireasca manifestare de evoluție pozitivă.

Din aceste motive orice intervenție pe linia de reglementare trebuie realizată cu bună credință, cu o bună cunoaștere a domeniului și cu o atitudine fermă față de orice abatere. Acest lucru ar implica acordarea unei atenții deosebite conținutului actelor normative, claritatea ideilor, conciziunii lor și nu așa cum se întâmplă destul de des astăzi în care se legiferează texte stufoase, uneori ambigue, neclare și, ce este mai grav, mereu schimbătoare.

Încercând să identificăm cauzele care conduc la astfel de stări de lucruri am identificat câteva elemente ce au o anumită relevanță, atunci când se iau decizii.

Reținem în acest context cel puțin patru cauze importante:

Atitudine și anume ce poziție are decidentul față de acele persoane dispuse să încalce legea, le aplică sancțiuni imediate pentru a-i corecta sau se purcede la constrângerea întregului sistem, deci atingând în principal interesele și activitatea celor corecți.

Mentalitate, în sensul în care, în loc de prevenire și de ajutorare a celor certate cu legea pentru intrarea în normalitate, se procedează în mod brutal la amenzi majore, înăsprire a legislației pentru întregul sistem etc.

Cunoaștere a domeniului ce intră în sfera responsabilității cu realitățile concrete ale acestuia, elemente pe baza cărora să se stabilească direcțiile de acțiune și reglementările legale.

Implicare concretă și continuă în amplul proces de conducere și reglementare a domeniului, în cazul nostru turismul, cu suport motivațional pentru stimulare și nu pentru constrângere.

Puncte de vedere asupra efectelor negative pe care unele reglementări legale din turism le are asupra activității practice În decursul anilor, în funcție de modul de manifestare a activității turistice și de conceptele politice ce au fost puse la baza societății, au fost implementate o serie de reglementări legale în domeniu.

În perioada de după 1990, acestea au fost date prin Ordin de Ministru, Ordonanțe de Urgență, Hotărâri de Guvern, Legi și Norme metodologice de aplicare a acestora.

Turismul dispune în prezent de o terminologie proprie, legislație specifică după care se dezvoltă, obiective, indicatori de analiză etc.

Anul 2018, în buna tradiție românească, a fost unul bogat în reglementări în domeniul turismului prin:

• 1) Ordonanța nr.2/02.08.2018 privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate precum și pentru modificarea unor acte normative, Publicat în Monitorul Oficial Partea I, nr. 728;
• 2) Ordin M.T. nr. 1179/10.10.2018 pentru modificarea și completarea normelor metodologice privind eliberarea certificatelor de clasificare a structurilor de primire turistice cu funcții de cazare și alimentație publică, a licențelor și brevetelor de turism, aprobate prin Ordinul Președintelui ANT nr. 65/2013 publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 882.
• 3) Ordinul M.T. nr. 1183/2018, pentru aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și gestionare a „Declarației privind activitatea desfășurată de către agențiile de turism organizatoare”, publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 878.
• 4) Legea Turismului aflată în prezent la Senat pentru aprobare.

Din amplul sistem de reglementare al domeniului ne vom opri doar asupra tipologiei actuale ale Agențiilor de Turism;

• 1) Documentația necesară pentru acreditarea și clasificarea pensiunilor turistice rurale și agroturistice;
• 2) Analizând într-un studiu separat, în noile condiții social-economice și politice de după 1990 s-a simțit nevoia unor noi reglementări legale și în domeniul turismului. Referitor la clasificarea Agențiilor de turism reținem prevederile Hotărârii de Guvern a României nr. 634/1994 privind acordarea licențelor și a brevetelor de turism, una dintre primele încercări de reglementare.

Astfel că pornind de la „complexitatea obiectului de activitate” în art. nr. 1 al H.G. 694, agențiile sunt clasificate în două categorii:

• 1) „Agenții care operează în domeniul turismului internațional și intern ca organizatori și vânzători de programe și acțiuni turistice” – posesoare de licență de turism categoria A;
• 2) „Agenții care operează în domeniul turismului intern și internațional ca vânzători de programe și acțiuni turistice organizate de agențiile de turism posesoare de licență de turism – categoria A” – acestea având dreptul de a „opera și ca organizatori de programe și acțiuni turistice în domeniului turismului intern”.

Clasificarea realizată în cadrul acestei Hotărâri de Guvern a fost una normală și corectă pentru desti­nele turismului românesc, încercând să păstreze un echilibru al competențelor între cele 2 categorii. Dar nu a durat mult și această strategie a fost modificată prin Ordonanță de Guvern nr. 107/1999 referitoare la „Activitatea de comercializare a pachetelor de servicii turistice” în care la art. 2, alin. 3 se vine cu o nouă clasi­ficare, tot pe două tipuri, dar cu denumiri noi (în locul agenției de categoria A – agenție tour-operatoare, și detailistă, în locul celei de categorie B) și cu un conți­nut mai confuz și mai limitativ, respectiv:

• 1) „Agenția de Turism tour-operatoare, având ca obiect de activitate organizarea și vânzarea pe cont propriu a pachetelor de servicii turistice sau a com­ponentelor acestora, direct sau prin intermediari”;
• 2) „Agenția de turism detailistă, care vinde sau oferă spre vânzare în contul unei agenții tour-operatoare, pachete de servicii turistice sau componente ale acestora contractate cu aceasta”

Deci, față de prevederile HG. 634/1994 cele sta­bilite în O.G. 107/1999 se înscriu într-o nouă orientare strategică în sensul că:

• a) Agenției detailiste i se ridică dreptul de a organiza de sine stătător acțiuni de turism intern – o eroare extrem de gravă pentru destinele turismului intern românesc;
• b) Agenția detailistă putea comercializa pachete de servicii sau părți ale acestora doar cele contractate de Agențiile tour-operatoare.

Aceleași definiții și câmp de activitate sunt reți­nute și în normele metodologice privind eliberarea certificatelor de clasificare a structurilor de primire tu­ristice cu funcțiuni de cazare și alimentație publică, a licențelor și brevetelor de turism din 10.06.2013.

În anul 2017, se vine cu Ordonanța Guvernului nr. 26/2017 aprobată prin Legea 277/2017 în care agențiile tour-operatoare sunt denumite „agenții or­ganizatoare”, iar cele detailiste – în „agenții de turism intermediare”.

În conformitate cu precizările din Ordonanța nr. 26/2017:

• a) Agenția de turism organizatoare desfășoară „acti­vitate de organizare: combină și vinde sau oferă spre vânzare pachete de servicii turistice sau componente ale acestora, direct sau prin intermediar”;
• b) Agenția de turism intermediară desfășoară „activități de intermediere: vinde sau oferă spre vânzare pachete de servicii turistice sau componente ale acestora, în calitate de intermediar, în numele și pe seama unei agenții organizatoare, în baza unui con­tract valabil încheiat”.

Așa cum se observă prevederile acestei Ordonanțe menține interdicția pentru agențiile „in­termediare” de a putea în mod legal să organizeze de sine stătător acțiuni turistice interne, astfel spus în mod direct fără a apela la agențiile organizatoare.

Anul 2018 a fost unul bogat în reglementări lega­le în domeniu, așa cum s-a menționat mai sus. Astfel, în Ordonanța nr. 2/02.08.2018 se menține clarificarea din Ordonanța nr. 26/2017 și Legea 277/2017 cu unele mici nuanțări, după cum urmează:

• 1) Agenția organizatoare poate desfășura activitate de organizare, respectiv: „activitatea prin care agen­ția combină și vinde sau oferă spre vânzare pachete fie direct, fie prin intermediul unui alt comerciant sau împreună cu alt comerciant, sau activitatea comer­ciantului care transmite datele călătorului unui alt comerciant în conformitate cu pct. 12 lt. b, pct. V”. „Agenția de turism organizatoare poate desfășura și activitate de intermediere și poate comercializa în scop turistic și componente ale pachetelor de călă­torie în condiții de calitate și siguranță pentru călători/ consumatori finali”.
• 2) Agenția de turism intermediară este aceea care poate desfășura activitatea de intermediere. Prin in­termediere înțelegând „activitatea prin care agenția, alta decât agenția de organizare, vinde sau oferă spre vânzare, în calitate de intermediar, pachete combina­te de către o agenție de turism organizatoare”.

În normele metodologice stabilite prin Ordinul Ministrului Turismului, nr. 1179/10.X.2018 față de Ordonanța nr. 2/2018, la agenția de tip intermediar se vine cu o completare și anume aceasta fiind „agenția  de turism care desfășoară activitate de intermediere: prin activitate de intermediere, în sensul prevederilor prezentelor norme metodologice se înțelege activi­tatea prin care agenția, alta decât agenția organizatoare vinde sau oferă spre vânzare în calitate de in­termediar, pachete combinate de către o agenție de turism organizatoare: agenția de turism intermediară poate comercializa în scop turistic și componente ale pachetelor de călătorie în condiții de calitate și sigu­ranță pentru călători/consumatori finali”. Precizarea finală de la activitățile pe care agențiile de tip inter­mediar le pot desfășura este sinonimă cu cea de la agențiile de tip intermediare.

Normalitatea ce trebuia a fi avută în vedere prin creditarea agențiilor de tip „intermediar” de a putea desfășura de sine stătător activitate de Turism intern nu a fost reținută.

Efectele pe care le declanșează reglementările menționate

Analiza acestor precizări referitoare la tipologia Agențiilor de turism, dar în mod special la cuprinsul activităților legale pe care fiecare categorie în parte au dreptul să le întreprindă pun în evidență aspecte cu un pronunțat conținut negativ și restrictiv. Faptul prin care agențiilor intermediare le este interzisă prin lege organizarea și derularea în mod direct a unor ac­țiuni de turism intern are efecte negative atât în plan național, cât și economic și social.

Din rândul acestor efecte reținem doar câteva sub formă de exemplu și anume:

• 1) Nesocotirea intereselor naționale ale României în sensul utilizării intensive a factorilor de producție din turism. Unele măsuri restrictive prin neluarea în con­siderare a condițiilor concrete în care se află România, a ceea ce vrea și cum vrea țara, nu pot avea pe ter­men scurt și lung decât efecte extrem de negative;
• 2) Limitarea posibilităților de valorificare economică a resurselor turistice ale României, a bazei tehnico-ma­teriale specifice a turismului prin investiții de mai mare anvergură în domeniu și printr-o largă deschi­dere spre economie de piață funcțională;
• 3) Obstrucționarea posibilităților de dezvoltare a nu­meroși agenți economici din domeniul turismului – avem în vedere agențiile intermediare – prin inter­dicția de a activa direct în procesul de valorificare a posibilităților pe care potențialul turismului româ­nesc le oferă;
• 4) Împingerea spre insolvență a unor agenții inter­mediare, iar a altora de a accepta condițiile grele de accedere spre agențiile de tip organizatoare;
• 5) Diluarea acțiunilor de marketing în domeniul turis­mului intern tocmai prin lipsa de interes a agențiilor intermediare de a investi în astfel de activități deoa­rece ele nefiind direct implicate în domeniu, nu au curajul de a investi;
• 6) Limitarea acțiunilor de promovare internă și exter­nă a procesului turistic intern al țării;
• 7) Obstrucționarea posibilităților de dezvoltare a unor agenți economici incluși în care aria IMM-urilor, respectiv agențiile de tip intermediar etc.

Notă

Reglementările legale în vigoare sunt confuze și în ceea ce privește documentațiile și obligațiile pe care filialele agențiilor mari trebuie să le respecte în procesul de licențiere și de desfășurare propriu-zisă a activității. Din analiză rezultă cu claritate faptul prin care în practica curentă nu se păstrează un echilibru minim între agențiile mari și mici din punctul de vedere al condițiilor de licențiere și de desfășurare a activității.

Dacă ar fi să oferim doar un singur exemplu și anume al celui legat de polița de insolvabilitate se constată că o agenție cu 10-15-20 de filiale dispune de o singură astfel de poliță pentru agenția mamă, dar nu și separat pentru filialele acreditate.

Dacă ar fi să avem în vedere numărul de perso­nal angajat de filiale, comparativ cu cel al multora dintre agențiile organizatoare, cele din prima cate­gorie dispun de un mai numeros corp de agenți de turism, aceeași situație nefavorabilă se regăsește și în privința volumului încasărilor din activitate etc.